协会档案: 美国移民服务史 (二)

联邦归化入籍服务起源

         20世纪初，联邦政府的注意力转向全国范围内归化入籍程序的标准化。国会在过去一个多世纪以来，将其自身建立“统一归化法治” 的权利授予了各级法院。在1802年归化法案（NaturalizationAct of 1802）建立的分散体制下， “任何在册的法院” - 联邦，州，县或市-都可以归化新的美国公民。 1905年，一个负责调查归化实践的委员会给出的报告令人震惊：全国5000多个归化入籍法院缺乏统一性。法院在没有中央监督的情况下行使归化权利，也很少从国会获得关于归化法律的的适当解释。每个法院都颁布自己的归化要求，设定自己的费用，遵循自己的入籍程序和颁发自己的入籍证书。缺乏统一性使得联邦政府确认一个人的公民身份非常困难，从而导致广泛的归化欺诈行为。例如，选举前就会显示出有大批外国人入籍。

全国范围内的归化标准化

        1906年，国会颁布了《基本归化法》（Basic Naturalization Act of 1906），以恢复归化入籍过程的严肃性和统一标准。 该法律不但规定了20世纪大部分时间归化入籍的基本规则，还创立了联邦归化服务局（Federal Naturalization Service），以监督整个国家的入籍法院。国会将这个新机构设在移民局，并将移民局改名为移民暨归化局（Bureau ofImmigration and Naturalization）。

        为了使归化程序正常化，1906年的“基本归化法案”要求采用标准归化形式，并鼓励州和地方法院放弃归化管辖权，上交给联邦法院。为了防止欺诈，新的联邦归化服务团队收集了全国每个归化法院发出的每份归化记录副本，还检查了全部移民记录，以核实每个申请人当初是否为合法进入美国。

        1913年，商务和劳工部分被拆分为两个独立的国务院部门，移民暨归化局也被拆分为移民局和归化局。两个局在新的劳工部（Departmentof Labor）内分别共存。归化局作为一个独立的机构，开始了它未来二十年的运作。

        第一次世界大战前流行的“草根美国化”运动影响了20世纪20年代归化局的发展。 1918年，归化服务出版了第一本“公民身份联邦教科书” （ Federal Textbook on Citizenship），帮助为入籍申请做准备。归化局利用公民身份教育计划将教科书分发给提供公民身份教育课程的公立学校，并通知合格的外国人可获得的教育机会。

         1926年的立法建立了指定审查员制度，为每个联邦入籍法院指定了一位入籍审查员。入籍审查员与申请人面谈，向法官提出建议，并监督入籍程序。这种与法院的直接互动进一步推动了全国范围内归化入籍过程的公平性和一致性。

进入限制移民年代

        随着美国在20世纪初期迎来越来越多的移民，移民服务继续发展。1900年至1920年间，全国接纳了超过1450万新移民。

        对大规模移民会给国家带来影响的担忧，开始改变美国人一贯所持的移民开放态度。国会通过1903年和1907年的新立法加强了联邦移民控制。同时，总统委员会（PresidentialCommission）调查了南欧和东欧涌入大规模移民的原因，国会迪林汉姆委员会

（CongressionalDillingham Commission）也研究了美国新移民的状况。这些委员会的报告影响了1917年 “移民法” （ Immigration Act of 1917） 的撰写和通过。

        1917年法案要求移民能够以母语进行读写，并要求移民服务展开扫盲测试。另一项变化是，该法案要求在出发地引入预检和更严格体检，减少不合格移民的到达人数，以便为通过美国入境口岸时节省时间。

        第一次世界大战的爆发大大减少了来自欧洲的移民，但也给移民服务增加了新的职责-羁押敌方外国人，主要是捕获敌舰上工作的海员。 1918年一项关于护照要求的总统公告（PresidentialProclamation）增加了移民服务在检查和驱逐出境活动中的文件工作量。新的护照要求打乱了美国与加拿大及墨西哥陆地边界的日常交通。随后，移民服务开始发放过境卡（BorderCrossing Cards）。

        第一次世界大战后，大规模移民又恢复，国会于是通过立法，采取了一个新移民政策，即来源国配额制度（NationalOrigins Quota System），每个国家都根据过去在美国人口普查中的数据获得配额。国务院每年通过美国驻外使领馆发出有限数量的签证，移民服务只允许持有效签证抵达的移民入境。

        1921年的紧急配额法案规定每个移民来源国不超过当年移民总数3%。1924年法案将这一比例降低为2%，并规定每年移民人口总数量不超过15万人，进一步确立了选择移民国家来源与控制移民总体人数的限额制度。二战前，针对特定国家或地区、特定外国劳工和某些疾病或反政府人士，国会又新制定和采取了不少限制和排斥外来移民的法律和措施。

        1921年和1924年移民法案采取的来源国配额制度，标志着美国历史上首次开始限制移民数量。这一时期，无论出台多少新移民法案，总的原则都是减少移民数量，欢迎真正所需要的人，拒绝不需要的人。

        严格限制移民往往导致非法移民增加。1924年，国会在移民服务内设立了美国边境巡逻队（U.S. Border Patrol），以应对越来越多的非法入境和外国人走私，特别是沿着陆地边界。

        严格的新移民政策加上边境巡逻队的成功，将更多的移民局人力和资源转移到了驱逐出境活动中。在入境口岸的严格执法也增加了依法上诉，这导致在20世纪20年代中期移民局内部设立了移民审查委员会（ImmigrationBoard of Review）。在20世纪40年代被划入司法部（Justice Department）后，移民审查委员会改名为移民上诉委员会（Boardof Immigration Appeals）。1983年以后，移民审查委员会又改称为移民审查执行办公室（ExecutiveOffice of Immigration Review ，缩写：EOIR）。

        1933年6月10日的第6166号行政命令，将移民局和归化局重新合并为一个机构，即美国移民暨归化局（UnitedImmigration and Naturalization Service ，INS）。通过绩效考核和公务员考试程序的应用，该合并带来机构人员大幅精简。

        由于大萧条时期（GreatDepression）移民人数大幅下降，INS的重点转向了执法。整个20世纪30年代，INS将更多的资源投入调查、排除、防止非法入境、驱逐犯罪和颠覆分子的活动，并与司法部美国检察官（UnitedStates Attorneys）和联邦调查局（FBI）密切合作起诉违反移民和国籍法的人。

第二次世界大战前后

        认为移民是国家安全而非经济问题观点的逐渐壮大以及欧洲战争的威胁，重塑了INS的使命。 1940年，第五号总统重组计划（PresidentialReorganization Plan Number V）将INS从劳工部划入到司法部。

        美国加入第二次世界大战之初，许多移民服务人员加入武装部队，这让INS一度缺乏经验丰富的员工。与此同时，INS总部因战争暂时搬到费城。而新的国家安全职责又使INS在第二次世界大战中迅速壮大，员工人数从大约4,000人成倍增加到8,000人。INS援助战争的计划包括：

•通过“外国人注册计划”（ Alien Registration Program）记录和采集在美国的每一个外国人的指纹;

•组织和运营关押敌方外国人的集中营和拘留设施;

•增加边境巡逻行动;

• 对参与国防工程的移民工人进行安全背景调查;

•管理一项引进农业劳动力来收割美国农民因参战留下的农作物的计划。

        战争期间，INS被免除执法《排华法案》的责任，1943年国会废除了该法案。INS在战时的发展还包括改用新的保存记录系统和执行1940年的《国籍法》（NationalityAct of 1940）。   

        二次世界大战后，因为20世纪20年代开始实施的限制数量的国别配额制度仍然存在，移民人数仍然相对较低。然而，冲突所造成的人道主义危机和美国战后在世界上迅速扩大的国际存在给INS又带来了新的挑战。

        1940年代和1950年代许多国际移民机构的项目都是针对战后欧洲受环境影响的个人。1948年的《流亡人员安置法案》（DisplacedPersons Act of 1948）和1953年的《难民救济法案》（RefugeeRelief Act of 1953），允许移民服务接受许多因战争而流离失所或无法按照正常移民程序进入美国的难民。随着冷战（ColdWar）的开始，1956年的《匈牙利难民法案》（HungarianRefugee Act）、1957年的《难民逃亡法案》（RefugeeEscapee Act）和1960年代的《古巴调整方案》（CubanAdjustment Program）对某些国家的 “逃亡者” 也提供了同样的便利。1945年的《战时新娘法案》（War Brides Act）和1946年的《未婚妻法案》（Fiancées Act）放宽了归国美国士兵配偶和家庭的准入。战后，INS的其他计划也促进了家庭团聚。

         1951年墨西哥和美国达成一项正式协议，继续执行二战前的墨西哥农业劳工计划（MexicanAgricultural Labor Program，MALP) 。该计划通常被称为“临时工计划” （Bracero Program）, 是将来自墨西哥的季节性农业工人与经批准的美国雇主配对，引入美国短期工作。1951年到1968年之间，每年都有成千上万的临时工作为非移民劳工进入美国。

到20世纪50年代中期，INS的执法活动集中在国家担忧的两个领域：一是非法移民在美国的居住，二是非法工作。公众的警觉促使INS加强边境控制，并启动了有针对性的驱逐计划，其中就包括1954年墨西哥边境执法行动中备受争议的“湿背人行动” (Operation Wetback) 。这些非法移民通过游泳偷渡过來从而得名 “湿背” （Wetback)。对在美国境内的外国人犯罪分子的进一步担忧也促使INS对颠覆分子和有组织犯罪分子进行调查和遣返。