协会档案:美国移民服务史(三)

移民政策改革

       到20世纪中期，大多数移民签证申请人来自亚洲和中南美洲而不是欧洲。 1952年，国会将所有先前的移民、归化的法律重新修订、编纂与并合，通过了新的《移民和国籍法》（Immigrationand Nationality Act ，INA）。1952年的INA取消了移民和入籍的所有种族限制，并给予丈夫同美国公民妻子同样的优先权。INA仍保留了出生国家配额制，将单一国家移民比例限制降低到1%，新增亚洲各族裔移民比例分配。 INA还建立起移民遣返及豁免机制，以及剥夺国籍的程序。

        1965年政府修订INA《移民和国籍法》，规定从1968 年开始。实施新的全球移民限额制度，同时更加强调对移民的选择性。约翰逊总统在签署这项法案时曾说“那些对这个国家，对她的发展、她的实力、她的精神——能做出最多贡献的人将首先进入这个国家” 。这意味着，美国在总体限制外来移民人数的同时，更注重选择对美国有用的人入境。

        INA的1965年修正案中，国会还用一种优先类别制度（Preference System）取代了来源国制度（NationalOrigins System），旨在促使移民家庭团聚并吸引技术移民到美国。这种国家政策的改变是对自1924年以来移民来源变化的回应。然而，优先类别制度继续限制每年可获得移民签证的数量。同时，国会仍然通过特殊立法解决难民问题，就像20世纪70年代为印度华裔难民所做的那样。

        1965年到1985年期间，政府又颁布新的移民和国籍法案、难民法案及一系列修正案。进入80 年代，政府遇到大量非法移民的问题，主要来自与美国相邻的拉丁美洲国家，其中以墨西哥人为数最多。针对这一情况，国会于1980年通过了《难民法案》（Refugee Act of 1980），将年度移民数额降低到27万人，同时增加5万难民配额。至此，美国才有正式管理难民入境的法律和政策。

        与过去一样，INS成功面对了1980年代和1990年代出现的新挑战。世界移民模式发生了改变，现代国际旅行的便利性以及对控制非法移民的日益重视，在20世纪的最后几十年塑造了INS的发展。

        1986年的移民改革和控制法案（ImmigrationReform and Control Act ，IRCA）使得INS的权利和责任得到扩展。IRCA授权INS对雇用无证外国人的美国雇主实施制裁。INS履行制裁雇主职责涉及调查、起诉、对公司和个人雇主处以罚款，以及驱逐非法劳工。 IRCA同时赦免一批非法移民，使其居住合法化，由INS负责具体执行。

        1990 年11月29日，国会通过实施了一项全新的移民法案（Immigration Actof 1990 ，缩写：IMMACT 90），对以往政策做出重大修改，包括增加可获得的移民签证数量，修改了永久合法移民的优先类别，将移民签证分为三个单独类别：亲属移民（family-sponsored），职业移民（employment-based）和通过抽签从移民数量低的国家选出 “多样性”移民（diversity ）。对于职业移民，IMMACT 90设立了新的五类职业移民优先类别。IMMACT90在没有改变依亲团聚的亲属移民数量前提下，尽量增加了职业移民的数量，表明美国欢迎更多专业技术人员的加入。

        IMMACT 90还确立了归化入籍的行政程序，终止了通过法庭归化入籍。根据该法案，经授权的INS行政官员可以批准或拒绝入籍申请。

进入新新千年

         从第二次世界大战到20世纪70年代末，INS工作人员数量保持在8,000人左右。进入21世纪，INS分布在海内外36个地区办公室的员工增加到30,000多人。移民检查员的原始力量演变成一群专家官员，专注于该机构使命中的个人要素。INS进入发展的第二世纪后，INS员工专注于：

•执行法律中选择移民和控制受访游客、商务旅行者及其他临时访客的条款

•检查并准许或拒绝从陆地、海岸或空港抵达旅客的入境

•管理福利，如入籍和永久居民身份

•向难民提供庇护

•巡逻国家边界

•逮捕和遣返非法入境、违反逗留要求或威胁美国人民安全的外国人

        2001年911事件为INS的使命注入了新的紧迫感，并引发了美国移民政策的另一次转变。移民执法的重点变为边境安全和遣返犯罪外国人，以保护国家免受恐怖袭击。与此同时，美国继续致力于欢迎合法移民，并支持他们融入和参与美国公民文化。

        2002年的 “国土安全法”（Homeland Security Act of 2002）促使INS于2003年3月1日解散。其组成部被划入新成立的国土安全部（Department of Homeland Security ，缩写：DHS) 。以往的INS被拆分为三个新联邦机构：海关与边境保护局（Customsand Border Protection ，缩写：CBP），移民与海关执法局（Immigrationand Customs Enforcement ，缩写：ICE），和美国公民及移民服务局（U.S.Citizenship and Immigration Services, 缩写：USCIS）。

         CBP负责防止毒品、武器、恐怖分子和其他不可入境的人进入美国；ICE执行有关边境管制、海关、贸易和移民的刑法和民法； USCIS监督合法移民到美国和新美国公民的归化入籍。虽然已经分开，但这些机构一致保持紧密合作，共享INS时代留下的财富并从中受益。

川普时代的移民服务

        1996年到2016年这二十年期间，美国政府出台了大约75个与移民相关的法案和修正案，更加完善了现代美国移民系统。这种状态一致持续到川普政府，继续大刀阔斧推动移民改革。

      进入川普时代，移民改革成为政府工作的一个重点和关注焦点。川普政府的移民政策，不但是要削减非法移民的数量，更是要削减合法移民数量，例如拟取消抽签移民，改变以家庭为基础的移民制度，砍断“链式移民”，采用积分制，择优吸引更多人才来美。

        2017年10月，移民局加大了美国境内调整身份面试的范围。2018年2月6日，川普责成国土安全部、司法部、国务院以及其他情报部门共建成立一个 “国家审查中心”

(National Vetting Center) ，更严格审查想进入美国的移民及旅客。随后，司法部长又宣布执行 “零容忍”移民政策，对边境移民进行更严厉的管控。 2月23日，USCIS被媒体报道已经修改其 “使命” ，移除 “美国是移民国家” 的内容，申请移民者也不再被称为 “客户” 。

3月，媒体又报道USCIS拟成立一个名为 “专业责任组织” 的内审部门，对那些在审批绿卡和国籍申请案中过于宽松的移民官进行监督。4月，国务院公布推出最严签证审查，入境需提交社交媒体账号。6月14日，USCIS宣布将在洛杉矶建立一个新办公室，以追查用假材料申请公民身份者。

        一个仅拥有200多年历史的国家，如今发展成为世界头号强国，移民肯定是起到了至关重要的作用。美国之所以能如此迅速强大，与这些来自不同国家，拥有不同文化与思想的移民有着密不可分的关系。而负责管理移民事务的美国移民局，也从1891年设在财政部的一个办公室，也发展到今天拥有近2万名雇员和合同工，分布在全世界200多个办公室繁忙工作。随着川普政府不断收紧的移民政策和对审查的更严格要求，目前，美国移民局平均每一天，要：

•裁决超过26,000项各种移民福利申请

•处理3,700份亲属和未来配偶移民申请

•在全球范围内处理200份难民申请，并向已在美国的45名个人授予庇护

•为146名家庭暴力受害者提供保护

•接听了50,000个免费电话，86个国内办事处接待预约前来咨询的2,200人

• 批准80,000名申请者获得在美就业资格

•在137个申请支持中心（Application Support Centers）为13,000人采集指纹和拍照

• 批准25名外国出生的孤儿与想要领养他们的美国人团聚

•批准约2,100人的合法永久居留权，发出约7,000张绿卡

•在入籍仪式上欢迎近2,000名新公民，其中约有36人是美国武装部队的成员

以外，平均每天还有335,000人登陆美国移民局的网站www.uscis.gov。